La question de la durée de l’enquête pénale a longtemps été un non‑sujet, que seule l’enquête de flagrance connaissait. Jusqu’à très récemment, seule cette dernière avait la particularité d’être limitée dans le temps – à 16 jours maximum1, en raison de son caractère coercitif. Afin de mettre un terme aux « enquêtes éternelles », la loi n° 2021‑1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire a encadré l’enquête préliminaire dans le temps. Cette évolution constitue‑t‑elle pour autant une révolution ? Était‑elle nécessaire ? Peut‑elle être efficiente ?

Un regard porté vers l’ailleurs montre que le droit français fait ici figure d’exception. Beaucoup de pays voisins ne connaissent en effet qu’un seul cadre d’enquête2, lequel est rarement limité dans sa durée3. Pourquoi, dès lors, la loi « Confiance » a‑t‑elle encadré la durée de l’enquête préliminaire ? La durée excessive de ces enquêtes est la justification avancée par l’étude d’impact de la loi « Confiance ». Pourtant, parmi tous les chiffres et statistiques qu’elle contient, cette étude révèle que 3,2 % des enquêtes préliminaires se sont poursuivies en 2020 au‑delà de trois ans, un chiffre à prendre avec précaution en raison de la pandémie, d’autant plus qu’en 2019, cette statistique avoisinait 1,5 %4. « 3,2 % seulement ! » aurait‑on envie de commenter, si la faible statistique ne cachait pas la masse des affaires, puisque près de 63 000 enquêtes de police et de gendarmerie étaient concernées en 2020. 63 000 « seulement », une nouvelle fois, sur les trois millions d’enquêtes préliminaires en cours dans l’ensemble des services d’enquête5. Ces chiffres pourraient faire douter de l’utilité d’un encadrement dans sa durée de l’enquête préliminaire. Pourtant, plusieurs raisons ont pu le justifier. Déjà, l’enquête préliminaire n’est plus seulement un cadre d’enquête où la contrainte est « acceptée », ce qui justifiait pourtant son absence d’encadrement temporel. Un « cadre d’enquête coercitif6 », une dose de contrainte, donc, a en effet été ajouté à l’enquête préliminaire par la loi n° 2004‑204 du 9 mars 2004 pour les infractions liées à la criminalité organisée7 et, plus tard, un renforcement des prérogatives du ministère public a été apporté à ce même cadre8. Ensuite, l’enquête préliminaire prive l’intéressé des « garanties procédurales les plus élémentaires9 » : la loi « Confiance » a certes remédié dans une certaine mesure à l’absence de contradictoire, mais l’intéressé peut n’être jamais mis en cause ni pouvoir réclamer une décision de classement sans suite ou de poursuites dans cette procédure qui pouvait jusqu’à récemment s’éterniser. Enfin, bien sûr, la longueur des enquêtes préliminaires risquait de s’inscrire en violation de l’article 6 § 110, lequel, consacrant le droit d’être jugé dans un délai raisonnable, s’étend à l’ensemble de la procédure pénale11 et donc à la phase préalable au jugement que constituent les enquêtes12.

Une évolution devait donc être pensée ; la loi « Confiance » l’a réalisée en introduisant une durée maximale à l’enquête préliminaire : deux ans pour les infractions de droit commun à compter du « premier acte de l’enquête13 », avec une prolongation possible d’un an sur décision écrite et motivée du procureur ; trois ans, avec une prolongation possible de deux ans14 pour les infractions de criminalité organisée et de terrorisme qui bénéficient, en raison de leur complexité, d’un délai d’enquête bien plus long. Le délai de trois ans ou de cinq ans épuisé, la seule voie possible lorsque l’affaire n’est pas en état d’être jugée est alors celle de l’instruction.

Ce nouvel encadrement conduit à envisager une analyse critique du dispositif. Car en effet, celui‑ci comporte des flous – quel est le contenu de la motivation du procureur qui prolongera l’enquête, par exemple ? –, des dérogations (le délai de cinq ans en matière de criminalité organisée n’en est qu’un exemple) et des insuffisances qui interrogent. La loi « Confiance » semble avoir créé un encadrement en trompe‑l’œil, bien incapable, tel qu’il est pensé, d’apporter une réelle amélioration aux enquêtes préliminaires. Il est ainsi possible que le législateur se soit trompé de cible en adoptant un encadrement illusoire (I) et inadéquat (II).

I. Un encadrement illusoire

L’encadrement entrepris apparaît illusoire en raison de ses insuffisances, des dérogations fortes qu’il contient, et des flous entretenus par le texte.

Premièrement, les insuffisances du texte sont manifestes. La durée introduite par la loi « Confiance » ne concerne en effet que le temps des investigations : il n’embrasse pas celui de la réponse pénale. L’article 75‑3 alinéa 3 du Code de procédure pénale est clair sur ce point : la contrainte de durée pèse uniquement sur les enquêteurs, qui doivent clôturer leurs investigations et transmettre « avant l’expiration » du délai imposé par la loi l’ensemble des éléments de la procédure au procureur de la République15. La limitation de la durée de l’enquête préliminaire ne signifie donc pas qu’une réponse pénale sera apportée avant l’expiration des délais16. Bien au contraire, le parquet pourra réfléchir aux suites à donner, à l’issue de la transmission des éléments d’enquête. Ce temps de réflexion n’est par ailleurs pas limité par le texte ! Cette insuffisance conduit de facto à extraire des délais le temps de la réponse pénale et par conséquent à allonger le temps de la réponse pénale pour le justiciable.

L’encadrement issu de la loi « Confiance » est illusoire en raison, deuxièmement, des nombreuses dérogations apportées par le texte. Le domaine de la limitation de durée révèle par exemple le caractère timoré de la réforme. L’on peut ainsi s’étonner que les infractions criminelles soient également concernées par le texte et puissent donc faire l’objet d’une enquête préliminaire de cinq années, alors même que l’article 79 du Code de procédure pénale rend obligatoire le recours à une instruction préparatoire en matière de crime17. Il y a donc un paradoxe évident à permettre la diminution de la durée de l’enquête et, dans le même temps, la mise en œuvre d’enquêtes préliminaires pour une durée de cinq ans dans des matières où l’instruction est pourtant requise. Plus encore, la durée de l’enquête peut être prolongée à travers les règles de computation de délai instaurées par la loi. Par exemple, le délai de l’enquête est suspendu en cas de classement sans suite. Lorsqu’une enquête classée sans suite sera réouverte sur décision du procureur de la République, le délai pendant lequel elle a été interrompue ne sera donc pas pris en compte. Mais la dérogation la plus intéressante concerne la sanction introduite par la loi « Confiance » en cas de non‑respect de la limitation de durée. L’article 78‑3 précise ainsi que :

[T]out acte d’enquête intervenant après l’expiration de ces délais est nul.

Il ne faut pas se réjouir trop vite de cette sanction, car le texte contient une exception qui « pourrait rendre la règle bien vaine18 » : la nullité est encourue « sauf », précise le texte :

S’il concerne une personne qui a été mise en cause au cours de la procédure, au sens de l’article 75‑2 [soit une personne à l’encontre de laquelle il existe des indices faisant présumer qu’elle a commis ou tenté de commettre l’infraction], depuis moins de deux ans ou, en cas de prolongation, de trois ans19.

Autrement dit, l’ajout de cette préposition (« sauf ») est d’une grande conséquence, puisqu’il permet purement et simplement d’allonger la durée de l’enquête au‑delà des deux ou trois années prévues. Une perquisition intervenue deux ans et trois mois après le début d’enquête ne sera donc pas nulle si l’intéressé a été mis en cause moins de deux ans auparavant. Le « curseur20 » de la nullité est ainsi déplacé : ce n’est plus la date du début de l’enquête, mais celle de la mise en cause de l’intéressé qui fait en quelque sorte courir le délai. Cela est d’autant plus grave qu’aucun délai butoir n’a été instauré par le texte, contrairement à ce qui a été entrepris dans un autre domaine tel que celui de la prescription des infractions dissimulées ou occultes21. Le texte prévoit ainsi des dérogations qui viennent allonger la durée de l’enquête au‑delà des délais instaurés par la loi, et rendre par conséquent cet encadrement purement illusoire.

Les flous entretenus par le texte, troisièmement, le démontrent encore, en venant accentuer le coup porté à l’efficience de cet encadrement. Une nouvelle fois, les exemples sont nombreux. Le plus percutant22 concerne certainement les conditions de prolongation du délai de l’enquête (d’un an en droit commun, et de deux ans en matière de criminalité organisée). L’article 75‑3, alinéa 2, du Code de procédure pénale prévoit que cette prolongation doit être autorisée de manière écrite et motivée par le procureur de la République, mais n’apporte aucune précision sur le contenu de cette motivation. S’agira‑t‑il d’un simple formulaire dont le parquet devra cocher les cases ou d’une véritable motivation, voire d’une justification, fondées sur les éléments démontrant que l’enquête doit nécessairement se poursuivre ? L’éventuelle défaillance des enquêteurs contraindra‑t‑elle le parquet à refuser la prolongation ? Aucun critère n’est posé par le texte ! Le risque est grand, dès lors, que cette autorisation du procureur se transforme en une condition de pure forme, entraînant une prolongation systématique de l’enquête. Voilà qui démontre encore le caractère illusoire de l’encadrement apporté par la loi « Confiance ».

Les insuffisances, flous et dérogations permis par le texte constituent donc autant d’obstacles qui rendent illusoire l’encadrement de la durée de l’enquête préliminaire. La loi « Confiance » se serait ainsi donc trompée de cible. Mais une autre voie était‑elle possible ? Le caractère inadéquat de l’encadrement choisi nous conduit à envisager cette question.

II. Un encadrement inadéquat

L’encadrement entrepris par la loi « Confiance » est inadéquat, comme le démontre d’ailleurs l’assouplissement envisagé à l’occasion du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère de la Justice 2023‑2027, en raison de la complexité des procédures en matière économique et financière pour lesquelles les délais instaurés par la loi « Confiance » apparaissent irréalistes23. Par un amendement, le Gouvernement propose ainsi qu’« à titre exceptionnel », le procureur de la République puisse, à l’issue du délai de trois ans prévu par l’article 77‑3 alinéa 2 :

Décider de la continuation de l’enquête pendant une durée d’un an, renouvelable une fois par décision écrite motivée versée au dossier de la procédure24.

Afin d’allonger la durée de l’enquête préliminaire, il est encore prévu que le point de départ de la durée de l’enquête ne soit plus constitué du premier acte d’enquête, mais du premier acte « d’audition libre, de garde à vue ou de perquisition d’une personne ». Néanmoins, une nouvelle fois, cet assouplissement semble manquer sa cible. Le fait même de devoir prolonger les délais de l’enquête préliminaire dix‑huit mois à peine après leur instauration révèle l’inadéquation manifeste de ce type d’encadrement.

Cette inadéquation est évidente en raison de la nature du problème posé par les enquêtes préliminaires, lequel est moins celui de la durée de ces enquêtes – comme le révèlent les statistiques fournies par l’étude d’impact – que celui du peu de garanties apportées par ce cadre d’enquête. En effet, si le législateur a limité la durée de l’enquête en instaurant des délais, c’est bien parce que cette enquête préliminaire n’apporte pas les garanties procédurales, les droits, similaires à l’information judiciaire25 et qu’en plus de cela, ce type d’enquête pouvait jusqu’à présent s’éterniser. C’est donc le cadre de l’enquête davantage que sa durée qui est en question. À ce titre, l’évolution établie par la loi « Confiance » concernant le renforcement du contradictoire apparaît bien insuffisante, en raison ici aussi des dérogations et tempéraments permis par le texte26. La solution adoptée apparaît donc en l’état quelque peu triviale et aurait pu être soit approfondie, soit complètement différente.

Approfondie, d’abord, de deux manières. Premièrement, le délai instauré de deux ans ou de trois ans avant prolongation apparaît beaucoup trop long, d’autant plus que seules 3,4 % des enquêtes préliminaires de la police nationale durent plus de deux ans et moins de trois ans27. Il aurait été préférable de permettre, non une seule, mais plusieurs prolongations, d’une durée moins longue, mais également d’instaurer un délai bref, de moins d’un an, à l’issue duquel une première prolongation aurait été possible28. Cette solution aurait eu le mérite d’accentuer le contrôle du déroulement de l’enquête préliminaire, plusieurs prolongations et donc plusieurs contrôles intervenant au cours de celle‑ci, mais également d’accélérer cette enquête grâce au premier et court délai instauré. Néanmoins, un contrôle ne vaut que s’il est effectué par un organe apte, par son indépendance et son impartialité, à assurer cette fonction. On le sait, ce n’est pas le cas du procureur de la République, qui dirige la police judiciaire29. Dès lors, l’instauration de délais à l’enquête préliminaire apparaît non pertinente, quel que soit le cadre adopté.

Cela conduit à envisager une deuxième solution : l’instauration d’un contrôle systématique par un juge du siège, tiers et indépendant à la procédure30, tel que le juge des libertés et de la détention (JLD), pour déterminer si la continuation de l’enquête sous le cadre préliminaire fait obstacle à l’exercice des droits de la défense. L’intervention d’un juge du siège avait déjà été évoquée, mais à titre quelque peu marginal, dans les rapports « Beaume » de 201431 et de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur les obstacles à l’indépendance de la Justice en septembre 2020. L’idée serait ici d’approfondir cette possibilité, en acceptant que l’enjeu ne soit pas tellement celui de la durée de l’enquête, mais de la protection des droits et libertés de l’intéressé32. Le JLD pourrait ainsi contrôler l’enquête préliminaire à l’issue de sa première année, puis tous les ans ensuite (voire dans un délai moins long lorsqu’un acte coercitif a été entrepris, tel qu’une garde à vue ou une perquisition). Il s’agirait pour le JLD d’examiner si la continuation de l’enquête ne porte pas atteinte aux droits et libertés, aux droits de la défense de l’intéressé d’une façon telle que l’enquête devrait quitter le cadre préliminaire pour se poursuivre sous la forme plus protectrice de l’instruction. L’existence d’indices à l’encontre de l’intéressé pourrait également justifier l’ouverture d’une instruction33. Une telle évolution pourrait s’accompagner d’un renforcement du contrôle des actes d’investigation par le JLD34.

Dans tous les cas, la limitation de la durée de l’enquête préliminaire ne peut faire figure que de placebo. Malgré les difficultés matérielles qu’une telle solution impose, l’instruction devrait être favorisée chaque fois qu’une enquête apparaît longue ou complexe, et use de techniques d’enquête attentatoires aux droits35. Car quelles que soient les évolutions apportées à l’enquête préliminaire, cette dernière ne pourra pas être revêtue des garanties qui sont celles de l’instruction, à moins d’uniformiser autant que de renforcer le contrôle du JLD sur l’enquête36. Et c’est bien là que réside toute la difficulté du sujet.